Online-Консультация image description
09.08.2010

"Время наводить порядок в управленческом учёте".
Интервью Генерального директора Центра К.В.Захарова в газете "Новости Прикамья", 3 августа 2010

– Константин Валерьевич, расскажите, что принципиально нового принес Федеральный закон № 83-ФЗ в бюджетную сферу, следует ожидать серьезных изменений?

– Конечно, Закон призван существенно ускорить процессы оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений на всех уровнях власти и управления, обеспечить развитие новых форм и повышение качества оказания государственных и муниципальных услуг. Созданы все необходимые для этого правовые предпосылки, что следует расценивать как весьма позитивный ход развития бюджетной реформы. Но больше всего я бы хотел обратить внимание на важные изменения в методологии бюджетного планирования: 83-ФЗ создал практически все необходимые условия для того, чтобы, наконец, навести порядок в формирующемся управленческом учете.
Во-первых, в Бюджетном кодексе РФ появилась новая правовая и экономическая категория – государственная (муниципальная) функция, обозначенная как прерогатива для казенных учреждений. Что это означает? Это означает, что теперь учреждению нет почвы для опасений, что если оно не предоставляет никаких услуг, то финансирования не будет. Исполнение функций казенными учреждениями будет осуществляться исключительно на основе бюджетной сметы, что, как раз, и подчеркивает особый правовой режим данной деятельности, у которой фактически отсутствуют объективные рыночные измерители результативности.
Во-вторых, фактически, органам власти и управления теперь становится необходимым провести масштабную работу по разделению государственных (муниципальных) услуг и государственных (муниципальных) функций, сформировать соответствующие реестры и юридически их оформить. Результат данной работы будет иметь важное правовое значение для формирования новой сети учреждений, четкого разделения поставщиков услуг на казенные, бюджетные и автономные учреждения.
В-третьих, думается, что все же следует прекратить споры относительно соотношения и правового сосуществования стандартов качества (требований к качеству) оказания услуг и административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций, что имеет важное прикладное значение. Формула здесь такова: «услуга – стандарт», «функция – регламент».
Видим, таким образом, что сформированы необходимые базовые предпосылки для реализации новой модели управленческого учета, построенной на новых правилах и категориях. Практика автономий показала, что необходима та самая «золотая середина», которую, на мой взгляд, удалось реализовать в концепции бюджетных учреждений нового типа.

– А что бы Вы могли порекомендовать органам власти и управления в плане разграничения услуг и функций, ведь никаких четких критериев 83-ФЗ на сей счет не установил?

– Да, действительно, проблема в том, что категория государственной (муниципальной) функции не получила должной правовой оценки на уровне Бюджетного кодекса РФ. Введя понятие в оборот, законодатель определения функции не предложил. Но это не значит, что с данным инструментом работать нельзя, – наоборот, необходимо искать критерии выделения функций из общего массива полномочий, что называется, экспертным путем.
Вот некоторые объективные точки для ориентира поиска функции: исключительный характер деятельности, закрепленной за органами власти и управления; как правило, исполнение функций обусловлено публично-правовыми особенностями деятельности, не предполагает заявительного характера. Исполнение функции нельзя передать, что называется, на «аутсорсинг» и померить ее результат каким-либо измеримыми показателями. Сфера исполнения функций – это сфера административной регламентации и не более того. Данные факторы могут служить и некоторой основой для принятия решений относительно создания казенных учреждений, как основных носителей и исполнителей государственных и муниципальных функций.

– Какова будет судьба автономных учреждений, созданных в «иных сферах», прямо специально не оговоренных в федеральных законах? Ведь далеко не секрет, что весьма большой популярностью стала пользоваться именно сфера ЖКХ и благоустройства, поскольку именно здесь сосредоточены значительные финансовые потоки бюджетных средств и именно данная сфера вышла из-под правового регулирования деятельности автономных учреждений…

– Здесь может быть такая рекомендация: чтобы убедиться, что, действительно, сфера деятельности автономного учреждения не относится ни к одной из тех сфер, которые 83-ФЗ определил в качестве возможных для создания автономных учреждений, необходимо руководствоваться объективными критериями, а именно – каждый раз стоит обращаться к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, искать подтверждение. Это документ, который точно подскажет отраслевую принадлежность того или иного вида деятельности и исключит возможные ошибки и неправильные домыслы. Кроме того, сохранению автономного учреждения, безусловно, будет способствовать грамотное определение его видов и направлений деятельности, соответствие их разрешенным.
Конечно, сейчас до 1 января 2011 года, пока 83-ФЗ не вступил в силу в полном объеме, практика создания автономных учреждений в этих самых «иных сферах» возможна. Но единственное условие – в срок до 12 мая 2011 года (в течение одного года с момента официального опубликования 83-ФЗ) их необходимо либо реорганизовать, либо ликвидировать, – такова правовая реальность.
Что можно посоветовать таким автономным учреждениям, правовая судьба которых уже предрешена? – Переходить в бюджетные учреждения нового типа, тем более что их правовой режим фактически максимально приближен к статусу действующих автономных учреждений. Единственное исключение – на бюджетные учреждения будут, конечно, в полном объеме распространяться требования 94-ФЗ о проведении государственных и муниципальных закупок, что обусловлено некой своеобразной «платой» за ту степень финансовой свободы, которую получат бюджетные учреждения нового типа. Руководитель станет более ответственно тратить бюджетные средства, а каждый общественный рубль, таким образом, попадет в поле зрения эффективного менеджмента и позволит существенно блокировать возможную коррупционную составляющую, которая, к сожалению, сегодня имеет место в условиях ухода от конкурсных процедур.

– Константин Валерьевич, а что нового в практике формирования государственных и муниципальных заданий в связи с принятием 83-ФЗ?

– Основная новация здесь – исключение задания в качестве обязательного правового основания для предоставления государственных и муниципальных услуг: теперь услуги могут предоставляться казенными учреждениями и без формирования соответствующих заданий, что должен и вправе решить сам учредитель, руководствуясь собственным усмотрением и управленческой целесообразностью.
По отдельным элементам задания процедура его формирования несколько упрощена, но с другой стороны, – выросла и степень ответственности руководителя бюджетного учреждения за исполнение данного задания. Таким образом, в условиях норм 83-ФЗ имеем достаточно неплохую систему «сдержек и противовесов» для руководителя учреждения и органа, исполняющего полномочия учредителя.
Однако стоит отметить еще один принципиально важный момент – это исключение платных услуг в любом их виде из государственного (муниципального) задания и формирование самостоятельного управленческого учета по платной деятельности учреждений. Последнее представляется достаточно важным решением, поскольку устраняет, с одной стороны, неопределенность для потребителей услуг, а, с другой стороны, – четко ориентирует учредителя на формирование прозрачной модели финансирования услуг и корректной учетной политики затрат.
В конечном счете, порядок формирования и доведения заданий – по-прежнему прерогатива каждого соответствующего уровня власти и управления и тут муниципалитеты и субъекты федерации должны юридически определиться самостоятельно.
Ну и, безусловно, важной гарантией самостоятельности бюджетных учреждений нового типа является исключение бюджетной сметы и упрощение учетных процедур и требований к отчетности; переход от использования бюджетных заявок к операциям с применением платежных поручений; уход от жестких процедур санкционирования расходов.
В любом случае, степень управляемости бюджетными учреждениями нового типа возросла, достигнут некий «паритет» управления.

– А каким же образом действовать учредителю в случае, если государственное (муниципальное) задание не исполняется учреждением?

– Тут все зависит от правового разрешения вопроса о том, является ли неисполнение задания предметом для применения каких-либо санкций к учреждению и его руководителю или все же рассматривать данный факт как предмет для принятия управленческого решения. В пользу аргумента в защиту последней позиции говорят вновь введенные нормы в Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»: «уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания». Данная норма фактически означает, что речь идет не об изъятии неэффективно потраченных средств, а о дальнейшей возможной корректировке объемов финансового обеспечения задания. Действительно, каким образом изъять средства, которые уже потрачены? Правовых механизмов к этому на сегодняшний день просто не существует и, думается, что данный вопрос необходимо более четко урегулировать на законодательном уровне, так как со временем его актуальность и острота будет только возрастать.
Кроме того, нужно четко понимать, что еще долгое время будет формироваться и собственно сама система эффективного управления, что обусловлено, в первую очередь, преимущественно, отсутствием подготовленного грамотного кадрового ресурса в органах власти и управления, не говоря еще и о самих учреждениях…В любом случае, данное обстоятельство является сегодня важным фактором риска и некоторым сдерживающим фактором для поступательного движения вперед.

– Каким образом предлагается рассчитывать нормативы для финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий? На основе какой информации и с применением каких методик?

– На сегодняшний день реальность такова, что некоторые субъекты и муниципалитеты пытаются использовать какие-либо типовые решения для расчета стоимости предоставления услуг и неизбежно сталкиваются с проблемой учета индивидуальных отраслевых особенностей, в том числе, в различных социально-экономических условиях.
Поэтому сегодня практика совершенно определенно задает направление, в котором необходимо двигаться – детально, глубоко и основательно разбираться в структуре затрат, учитывая отраслевые требования, в том числе, отдельных услуг в рамках той или иной отрасли. Только таким образом мы сумеем преодолеть путь от нормативов индивидуальных к нормативам формульным, и причем – отраслевым.
Например, норматив стоимости услуги профессионального образования рассчитывается совершенно по иным правилам в отличие, например, от норматива стоимости предоставления услуги основного общего образования, дошкольного образования.

– То есть все же Вы рекомендуете стараться избегать типовых решений и действовать в отраслевых направлениях?

– Каждый волен определиться сам в этом вопросе. Чем выше уровень управления – тем больше типовые решения применяются на практике, в то время как для муниципальных образований и субъектов федерации, конечно, лучше двигаться в направлении учета территориальных и отраслевых особенностей. Ведь только в этом случае реально становится возможным выстроить полноценную экономику бюджетного сектора, а не выдавать желаемое за действительное.
В любом случае, субъектов бюджетного планирования ожидает переходный период, когда с 01 января 2011 года на протяжении полутора лет будет возможным двигаться поступательно вперед, оттачивать спорные моменты и вопросы, совместными усилиями под методологическим руководством Минфина России решать прикладные задачи. Но важно, что это можно начинать делать уже сейчас, а новые неявные «правила игры» подскажет практика.
Но вобщем-то, очевидно одно, что с принятием 83-ФЗ должен постепенно, эволюционно наметиться существенный позитивный сдвиг в плане повышения эффективности государственного и муниципального управления и выиграть от этого должны, в первую очередь, мы с вами – как основные потребители государственных и муниципальных услуг, ради которых и призваны функционировать публично-правовые образования, развиваться рынок услуг и экономика бюджетной сферы.

Владимир Игнатьев, Новости Прикамья, 3 августа 2010