Online-Консультация image description
17.10.2011

Автоматизация планирования. Статья первого заместителя Генерального директора Центра К.С.Пуртова в журнале "Бюджет", октябрь 2011

Кирилл Сергеевич Пуртов, первый заместитель генерального директора Центра экономических проектов (Москва), рассказывает о развитии методов планирования предоставления государственных (муниципальных) услуг и изменении практики формирования государственных (муниципальных) заданий.

Изменения в Бюджетном кодексе, внесенные в апреле 2007 года, установили новую процедуру планирования, контроля и оценки предоставления государственных (муниципальных) услуг - формирование государственных (муниципальных) заданий. Основное назначение нововведения заключалось в требовании использования заданий при планировании бюджетных ассигнований на оказание учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг. Несмотря на требования БК РФ, на практике процедура формирования заданий имела обратный порядок. Задания формировались в период работы над проектом бюджета, однако в их рамках не осуществлялся расчет соответствующих бюджетных ассигнований. Напротив, процедура начиналась с определения предельного объема бюджетных ассигнований на соответствующую сферу и последующего его распределения через задания по сети учреждений. Описанная практика зачастую применяется и сейчас, несмотря на наличие в большинстве территорий методик расчета субсидий, в том числе нормативных и прямых затрат на предоставление услуг.

В целях реализации Программы реформирования муниципальных финансов на местах началась работа по подготовке порядков формирования заданий, основным ориентиром для разработки которых являлись нормы БК РФ, носящие общий характер. На тот момент Центр предложил для внедрения разработанный с учетом наличия информации о практике применения муниципальных заданий в различных территориях порядок, который позже был утвержден в ряде городов: Рязани, Ижевске, Омске, Казани, Йошкар-Оле, Дзержинске и пр. Полученный опыт впоследствии часто использовался и другими муниципалитетами, в том числе Ступинским и Подольским муниципальными районами, городом Подольском, и был положен в основу программного комплекса «Государственное (муниципальное) задание 2.0», созданного Центром.

В декабре 2008 года Правительством РФ был подготовлен и принят порядок формирования и финансового обеспечения государственных заданий, который послужил для многих регионов и муниципалитетов методическими рекомендациями к разработке или корректировке существующих порядков. В течение двух следующих лет в порядок вносились изменения, призванные устранить недочеты первой редакции. Наиболее существенным за этот период было введение нового понятия — государственные (муниципальные) работы.

Принятие Закона № 83-Ф3 в мае 2010 года установило деление учреждений на три типа, закрепив за бюджетными, автономными и казенными учреждениями полномочия по оказанию государственных (муниципальных) услуг, выполнению работ. С 1 января 2011 года вступило в силу новое постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания», учитывающее развитие практики формирования заданий и положения, введенные Законом № 83-Ф3. Соглашение о предоставлении субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий, определяющее права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и периодичность перечисления субсидий, стало следующим этапом развития государственных (муниципальных) заданий. 

В настоящее время сформирована обширная база федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих процедуры формирования и финансового обеспечения заданий, в том числе:

  • постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671;

  • приказы Минфина и Минэкономразвития России, устанавливающие методические рекомендации по вопросам формирования заданий, расчетам нормативных затрат на оказание услуг, примерную форму соглашения о предоставлении субсидий на выполнение заданий. Анализ существующей практики подготовки заданий показал, что разработка порядков их формирования идет по двум основным направлениям: на основе собственной (локальной) или федеральной методологии. Оба подхода имеют как плюсы, так и минусы. Остановимся на проблемных аспектах федеральной методологии, которые, на наш взгляд, не имеют критического значения на федеральном уровне, но негативно сказываются при применении без адаптации в муниципалитетах и субъектах РФ:

  • федеральный порядок не учитывает возможности предоставления заданий с разным уровнем детализации, задания предоставляются только с годичной детализацией (без разбивки на месяцы или кварталы); • не учитывается возможность разбивки услуги на отдельные составляющие. Например, муниципальная услуга по предоставлению дошкольного образования, планирование и финансовое обеспечение которой осуществляется с учетом деления на младшие, средние, старшие и иные группы, которые имеют различную специфику, нормативы, показатели качества и иные параметры, учет которых в заданиях должен вестись относительно специфики каждой составляющей услуги;

  • финансирование осуществляется в рамках заключенного соглашения на финансовое обеспечение выполнения заданий. То есть в рамках самого задания финансовые показатели не учитываются в отличие от большинства действующих порядков, установленных на муниципальном уровне.

Муниципалитеты, в свою очередь, стремятся использовать почти без адаптации федеральную методологию, внося изменения в существующие нормативные правовые акты либо подготавливая проекты, полностью дублирующие федеральные документы.

С учетом изменившейся практики Центр переработал существующий программный комплекс «Государственное (муниципальное) задание 2.0», сведя к минимуму выявленные проблемные моменты и существенно расширив функционал, основываясь при этом на федеральном порядке и методологии. На сегодняшний день при наличии значительного объема информации, необходимости учета большого количества факторов при формировании заданий проблема автоматизации является актуальной. Сложившаяся ситуация определила существенный интерес к программному комплексу, который на данный момент внедрен более чем в 20 муниципальных образованиях и субъектах РФ. Требования расширения масштабов автоматизации определили необходимость интеграции программного комплекса по подготовке, формированию отчетности и анализу заданий с еще одной разработкой Центра — программным комплексом «Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Ступинский муниципальный район является одной из последних территорий, на которой Центром был внедрен и активно применяется программный комплекс «Муниципальное задание 2.0». За период работы программного комплекса на портале зарегистрировалось 117 представителей поставщиков муниципальных услуг, создано более 400 муниципальных заданий, поставщиками предоставлено более 1000 отчетов об исполнении муниципальных заданий, около 70 % бюджета на 2011 год запланировано с применением программного комплекса в части объемов предоставления муниципальных услуг.

Сегодня автоматизированные системы становятся незаменимым инструментом, экономящим затраты времени и труда. С учетом совершенствования бюджетного законодательства автоматизированные комплексы обеспечивают преемственность при изменении порядка, форм и сроков работы с заданиями, что при наличии значительных объемов необходимой для переработки вручную информации является критическим фактором. Согласование документов (без необходимости отправки по почте), сбор аналитических данных по исполнению заданий в режиме on-line позволяют скорректировать задание или проанализировать факторы, ставшие причиной отклонения фактических результатов от плановых, для их учета при под- готовке заданий на очередной период. 

СПРАВКА «БЮДЖЕТА»

Сервис «Муниципальное задание 2.0» включен в портфель программно-технических решений, реализуемых ОАО «Ростелеком» и Центром экономических проектов в рамках ФЦП «Электронная Россия», утвержденной по- становлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 721. Тел. (495) 644-09-07, info@coep.ru, www.coep.ru.