Online-Консультация image description
17.04.2012

О правовом регулировании деятельности трехсторонних комиссий на современном этапе развития российского законодательства. Статья Генерального директора Центра К.В. Захарова, Евразийский юридический журнал №3 (46) 2012-2

К.В. Захаров, Генеральный директор Центра экономических проектов

 

О правовом регулировании деятельности трехсторонних комиссий на современном этапе развития российского законодательства

 

Как известно, в формальном (или собственно юридическом) смысле, под источниками права принято понимать определенные формы или способы закрепления и выражения права, с помощью которых «объективное» право обретает свои неотъемлемые черты и признаки: общеизвестность, общеобязательность и т.д.[1] Не обращаясь к углубленному анализу понимания источников права, целесообразно подчеркнуть, что в ст. 5 ТК РФ особо выделена система источников трудового права РФ, в которую входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, трудовое законодательство, состоящее из ТК РФ, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права; а также иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Все перечисленные источники включаются в подсистему нормативных правовых актов.

Такое их многообразие требует определенного упорядочивания. Данная операция выполняется авторами по-разному. Не рассматривая всех позиций, необходимо согласиться, например, с С.Ю. Чучей, который считает, что по уровню правового регулирования выделяются, в частности, федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные, местные (муниципальные) нормативные правовые акты[2]. Изложенные суждения не исчерпывают спектра научных вопросов и позиций авторов по их разрешению. Есть и множество других[3]. Однако именно те суждения, которые изложены выше, представляют собой методологическую базу для данной статьи.

Фундаментом для рассматриваемых в статье нормативных правовых актов о деятельности трехсторонних комиссий в России выступает Конституция РФ. В ней наиболее значимыми в указанном аспекте деятельности являются статьи 2, 7, 13, 17, 30, 32, 34, 37, 64[4]. Так, одно из важнейших гражданских прав, гарантированных Конституцией РФ – право на объединение продекларировано в ст. 30. Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Без права на объединение и его гарантий о деятельности трехсторонних комиссий по взаимодействию между работниками, работодателями и государственными (муниципальными) органами, утверждать вообще было бы невозможно.

В указанном плане определённое значение имеют и федеральные конституционные законы. Например, ст. 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[5] устанавливает общее полномочие Правительства РФ по регулированию в социально-экономической сфере. В соответствии со ст. 16 указанного Федерального конституционного закона устанавливаются полномочия Правительства РФ в социальной сфере. Так, Правительство РФ среди других полномочий принимает меры по реализации трудовых прав граждан. Как бы то ни было, необходимо отметить, что Конституция РФ и Федеральные конституционные законы тесно связаны с сущностью рассматриваемых трехсторонних комиссий, хотя напрямую и не регулируют их деятельность.

В ТК РФ установлены базовые правила, регулирующие деятельность органов государственной (местной) власти, работников и работодателей в сфере труда. В числе прочих, важнейшими являются специальные правила о трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений. При этом, в ст. 35 ТК РФ зафиксированы цели и виды соответствующих отношений, а в ст. 35.1 ТК РФ предусмотрена обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обеспечивать условия для участия соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда[6]. Необходимо отметить, что ч. 2, 3 ст. 35.1 ТК РФ установлены специальные правила взаимодействия между органами государственной власти (органами местного самоуправления) с трехсторонними комиссиями в сфере принятия нормативных правовых актов по вопросам труда. Так, проекты нормативных правовых актов в сфере труда до их принятия в обязательном порядке должны быть направлены в соответствующие трехсторонние комиссии на обсуждение. Решения трехсторонних комиссий по проектам нормативных правовых актов подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами государственной власти РФ (органами местного самоуправления), принимающими соответствующие нормативные акты. Таким образом, трехсторонние комиссии включены в процесс правотворчества в сфере труда. Еще более многообразно их участие в правоприменении. Следует особо отметить, что помимо вопросов организации трехсторонних комиссий в нормах ТК РФ нашло свое отражение решение вопросов, касающихся осуществления ими деятельности при ведении коллективных переговоров, обсуждении и подписании коллективных договоров и соглашений, контроле их выполнения.

ТК РФ выступает основным актом при разрешении вопросов трудового права. Другие федеральные законы, регулирующие деятельность трехсторонних комиссий, целесообразно разделить на две основные группы. В первую группу необходимо включить только один федеральный закон, но непосредственно регулирующий деятельность трехсторонних комиссий  – Федеральный закон от 01.05.1999 №92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»[7]. Во вторую – федеральные законы, прямо или косвенно устанавливающие статус всех субъектов трехсторонних комиссий (Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[8], Федеральный закон от 27.11.2002 № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»[9] и др.)

В частности, Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» установил обязанность органов государственной власти, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления учитывать предложения профсоюзов при рассмотрении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, а также право профсоюзов участвовать при рассмотрении указанными органами своих предложений, предусмотренных ст. 11 указанного закона. В ст. 3 федерального закона «Об объединениях работодателей» объединение работодателей признано самостоятельной формой некоммерческой организации, основанной на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц). Исходя из этого закона, объединение работодателей обладает широким кругом прав в системе социального партнерства. Такие права можно подразделить. В первую очередь следует выделить права общего характера, связанные с представительством работодателей в системе социального партнерства (например, право формировать согласованную позицию членов объединения работодателей по вопросам регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними отношений и отстаивать ее во взаимоотношениях с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления). А прежде того, надо признать существование прав, определяющих степень участия объединений работодателей в каждой форме социального партнерства. Полномочия второй группы носят более конкретный характер и касаются определенных форм социального партнерства. Например, одним из важнейших прав организаций работодателей следует признать право выступать с инициативой проведения коллективных переговоров по подготовке, заключению и изменению коллективных соглашений.

Следует отметить, что ранее нормы, касавшиеся отдельных аспектов создания и деятельности трехсторонних комиссий, содержались также в Законе РФ «О коллективных договорах и соглашениях» и Федеральном законе от 23.11.1995 № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». Однако в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»[10] они признаны утратившими силу.

Еще одним видом законодательных актов в сфере регулирования трехсторонних отношений являются законы субъектов Российской Федерации. Сразу же, необходимо отметить, что в современных условиях реформирования системы социального партнерства возникают некоторые сложности с идентификацией компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в части определения порядка деятельности сторон трипартнерских отношений. Но эти сложности на практике успешно преодолеваются. Во многих субъектах Российской Федерации (более чем в 40) действуют свои законы о социальном партнерстве. Из-за неясности термина «социально-трудовые отношения», присущей пока отечественному трудовому праву, показательно, что в большинстве субъектов Российской Федерации (в Краснодарском, Хабаровском краях, г. Москве, Черкесской Республике, Республиках Карелия, Коми, Хакасия, Ямало-Ненецком автономном округе, Архангельской, Белгородской, Брянской, Калужской, Новосибирской, Орловской, Тамбовской, Тульской, Тюменской областях), показывают на социально-трудовые и связанные с ними экономические отношения. Аналогичными законами Томской, Ивановской, Кировской, Ярославской областей, Пермского, Камчатского краев, Кабардино-Балкарской, Чувашской, Удмуртской Республик регулируются трудовые отношения, а также отношения с ними связанные. Воронежская, Ленинградская, Нижегородская, Московская, Ивановская, Архангельская области, Республика Тыва, Камчатский край как законодатели комбинируют с целью регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений установление правовых основ становления, организации, функционирования, укрепления и развития социального партнерства при регулировании социально-трудовых отношений и достижении общественного согласия.

При этом субъекты Российской Федерации расходятся и в законодательной технике не только содержательно, но и формально. Часть субъектов Российской Федерации предмет регулирования в соответствующем законе о социальном партнерстве устанавливает в преамбуле соответствующего закона (например, Кировская, Ивановская области и др.). Другие субъекты Российской Федерации предмет регулирования соответствующего закона устанавливают в специальной статье (например, Белгородская, Тюменская, Ярославская области и др.).

Есть вопросы, которые в рассматриваемых законах субъектов Российской Федерации регулируются единообразно. Так, практически во всех законах о социальном партнерстве устанавливается структура и уровни социального партнерства на соответствующей территории. Необходимо подчеркнуть, что в части субъектов Российской Федерации наряду с законами о социальном партнерстве действуют еще и особые законы о региональных комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений (например, в Республике Алтай)[11].

Далее необходимо перейти к рассмотрению иных нормативных правовых актов.

В их «иерархии» на первом месте находятся указы Президента РФ. В настоящее время такие акты практически не затрагивают деятельность трехсторонних комиссий. Но, как известно, история социального партнерства в России начиналась именно с указа Президента РФ[12].

Ниже рангом находятся постановления Правительства РФ. Здесь, например, возможно вспомнить о Постановлении Правительства РФ от 05.11.1999 № 1229 «О Порядке обеспечения деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»[13]. Данным документом обеспечение деятельности Российской трехсторонней комиссии возложено на Аппарат Правительства РФ. Помимо этого, в нем нашли свое отражение вопросы создания и деятельности Секретариата комиссии.

Еще ниже в иерархии иных нормативных правовых актов располагаются ведомственные акты. В частности, вопросы взаимодействия с Российской трехсторонней комиссией нашли свою проработку в ряде правовых актов министерств и ведомств РФ. Например, в приказе Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 13.05.2005 № 336 «Об утверждении Порядка организации взаимодействия Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации с Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений»[14] констатируется, что координатором действий этого Министерства в целях обеспечения его участия в работе Комиссии назначен Департамент заработной платы, охраны труда и социального партнёрства. В сфере деятельности трехсторонних комиссий применяются и другие ведомственные нормативные правовые акты.

Далее, по мере уменьшения нормативной силы необходимо указать на подзаконные акты субъектов Российской Федерации. Например, Указ Губернатора Пермского края от 12.07.2011 № 56 «Об утверждении Положения о трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в Пермском крае»[15], Распоряжение Губернатора Пермского края от 05.07.2011 № 93-р «Об утверждении состава трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в Пермском крае»[16].

На уровне муниципальных образований принимаются местные нормативные правовые акты, регулирующие порядок создания и деятельности территориальных трехсторонних комиссий. Как известно, в теории муниципального права выделяется несколько видов актов органов местного самоуправления: 1) собственно акты муниципального образования (устав муниципального образования); 2) акты непосредственного правотворчества граждан (решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан); 3) муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц; 4) договоры (соглашения) публично-правового характера, заключаемые органами местного самоуправления[17]. Муниципальные правовые акты в сфере деятельности трехсторонних комиссий в основном принимаются как акты органов местного самоуправления и их должностных лиц. В качестве примеров таких актов можно привести решение Пермской городской Думы от 28.11.2006 №321 «Об утверждении Положения о Пермской городской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в г. Перми»[18], постановление Главы города Екатеринбурга от 11.08.1997 год №595 «Об утверждении Положения о территориальной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в г. Екатеринбурге»[19], постановление Главы города Владимира от 22.09.2008 №3483 «О территориальной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений г. Владимира»[20], решение Ставропольской городской Думы от 30.10.2002 №193 «Об утверждении Положения о городской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в г. Ставрополе»[21] и др.

Такова основная палитра нормативных правовых актов, регулирующих деятельность трехсторонних комиссий в современной России.



[1] См. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 295; Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова. М., 2000. С. 184. О многозначности термина «источник права» см. подробнее: Марченко М.Н. Источники права. М., 2006. С. 43 – 58.

[2] Чуча С.Ю. Социальное партнерство в сфере труда: становление и перспективы развития правового регулирования в Российской Федерации: автореф. дис... докт. юрид. наук. М. 2005. С. 7.

[3] См., например, Лушникова М.В., Лушников А.М. Социальное партнерство в сфере труда. Ярославль, 2008. С. 11 – 15.; Безина А.К. Судебная практика в механизме правового регулирования трудовых отношений. Казань. 1989. С. 34 – 58.; Бугров Л.Ю. К дискуссии о трудовом договоре как источнике права // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. №2. С. 53 – 57.

[4] Российская газета. 1993. 25 дек.

[5] Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

[6] См. об этом, например, Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. Ю.Л. Орловского. М., 2009. С. 115 – 127.

[7] Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2218.

[8] Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

[9] Российская газета. 2002. 30 ноября.

[10] Собрание законодательства РФ. 03.07.2006. № 27. ст. 2878.

[11] О законах субъектов Российской Федерации см., например, Права работодателей в трехсторонних отношениях / под ред. А.Ф. Нуртдиновой и Л.А. Чикановой. М., 2009. С. 376 – 378.

[12] Об этом см.: Социальная политика в России. М., 1992. С. 218.

[13] Российская газета. 1999. 18 ноября.

[14] Документ опубликован не был.

[15] Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. № 28. 18.07.2011.

[16] Документ опубликован не был.

[17] См. об этом, например, Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы мунциипального правотворчества в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринюург. 2010. С. 9.

[18] Российская газета. 2006. 14 декабря.

[19] Документ опубликован не был.

[20] Перископ. № 114. 27.09.2008.

[21] Документ опубликован не был.